環(huán)境保護部函
關(guān)于建設(shè)項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見
環(huán)政法函[2018]31號
各省、自治區(qū)、直轄市環(huán)境保護廳(局)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團環(huán)境保護局，計劃單列市、省會城市環(huán)境保護局:
經(jīng)研究，現(xiàn)就有關(guān)法律法規(guī)的適用問題提出以下意見。
一、關(guān)于“未批先建”違法行為行政處罰的法律適用
(一)相關(guān)法律規(guī)定
通過不斷的法律修訂，新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法取消了“限期補辦手續(xù)”的要求。
(二)法律適用
關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰，我部2016年1月8日作出的《關(guān)于<環(huán)境保護法>(2014修訂)第六十一條適用有關(guān)問題的復(fù)函》(環(huán)政法函[2016]6號)己對“項目的法律新法實施前己經(jīng)擅自開工建設(shè)的適用”作出相關(guān)解釋，現(xiàn)針對實踐中遇到的問題，進一步提出補充意見如下:
1.建設(shè)項目于2015年1月1日后開工建設(shè)，或者2015年1月1日之前己經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境保護法第六十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。
2.建設(shè)項目于2016年9月1日后開工建設(shè)，或者2016年9月1日之前己經(jīng)開工建設(shè)且之后仍然進行建設(shè)的，立案查處的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)適用新環(huán)境影響評價法第三十一條的規(guī)定進行處罰，不再依據(jù)修正前的環(huán)境影響評價法作出“限期補辦手續(xù)”的行政命令。
二、關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限
(一)相關(guān)法律規(guī)定
行政處罰法第二十九條規(guī)定:“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算;違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”
(二)追溯期限的起算時間
根據(jù)上述法律規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當(dāng)自建設(shè)行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。
(三)違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的行政處罰
1.建設(shè)單位同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。
對建設(shè)項目“未批先建”并己建成投入生產(chǎn)或者使用，同時違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為應(yīng)當(dāng)如何處罰，全國人大常委會法制工作委員會2007年3月21日作出的《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》(法工委復(fù)[2007]2號)規(guī)定:“關(guān)于建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件卻己建成建設(shè)項目，同時該建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的，應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)境影響評價法》第三十一條、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第二十八條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰。”
據(jù)此，建設(shè)單位同時構(gòu)成“未批先建”和違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度兩個違法行為的，應(yīng)當(dāng)分別依法作出相應(yīng)處罰。
2.對違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響
建設(shè)項目違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，即使“未批先建”違法行為己超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對違反環(huán)保設(shè)施“三同時”驗收制度的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。
(四)其他違法行為的行政處罰
建設(shè)項目“未批先建”并投入生產(chǎn)或者使用后，有關(guān)單位或者個人具有超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，分別構(gòu)成獨立違法行為的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)對相關(guān)違法行為依法予以處罰。
三、關(guān)于建設(shè)單位可否主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批
(一)新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法并未禁止建設(shè)單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批
對“未批先建”違法行為，2014年修訂的新環(huán)境保護法第六十一條增加了處罰條款，該條款與原環(huán)境影響評價法(2002年)第三十一條相比，未規(guī)定“責(zé)令限期補辦手續(xù)”的內(nèi)容;2016年修正的新環(huán)境影響評價法第三十一條，亦刪除了原環(huán)境影響評價法“限期補辦手續(xù)”的規(guī)定。不再將“限期補辦手續(xù)”作為行政處罰的前置條件，但并未禁止建設(shè)單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表報送審批。
(二)建設(shè)單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理。
因“未批先建”違法行為受到環(huán)保部門依據(jù)新環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價法作出的處罰，或者“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)而未予行政處罰的，建設(shè)單位主動補交環(huán)境影響報告書、報告表并報送環(huán)保部門審查的，有權(quán)審批的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理，并根據(jù)不同情形分別作出相應(yīng)處理:
1.對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定。
2.對不符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法不予批準(zhǔn)，并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。
建設(shè)單位同時存在違反“三同時”驗收制度、超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排污等違法行為的，應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。
我部之前印發(fā)的相關(guān)解釋與本意見不一致的，以本意見為準(zhǔn)。原國家環(huán)境保護總局《關(guān)于如何認定建設(shè)單位違法行為連續(xù)性問題的復(fù)函》(環(huán)發(fā)〔1999〕23號)和《關(guān)于<環(huán)境影響評價法>第三十一條法律適用問題的復(fù)函》(環(huán)函〔2004〕 470號)同時廢止。
環(huán)境保護部
2018年2月22日